Histórico Ouvidoria

O Estado Democrático de Direito é aquele que possibilita a legitimação democrática do poder do Estado por meio da participação popular no processo político, na gestão pública, nas decisões do Governo e no controle da Administração Pública. Sem a participação popular, característica essencial do Estado de Direito Democrático, não podemos falar em Estado Democrático de Direito.

Segundo o “Manual de Orientações para a Implantação de Unidade de Ouvidoria” , da Ouvidoria-Geral da União, uma Ouvidoria Pública deve ser compreendida como sendo uma instituição que auxilia o cidadão em suas relações com o Estado, permitindo que com suas críticas e sugestões colabore na melhoria do serviço prestado por governo de qualquer estado e de qualquer poder.

A figura do Ombdsman, com a missão de representar o cidadão perante o Estado ou o poder instituído, foi lançada durante a dinastia Han, na China, em 202 a.c . No ocidente surgiu em 1809 na Suécia, após o fim da guerra contra a Rússia. Na ocasião foi eleito pelo Parlamento para atuar como interlocutor entre o governo e a população, na defesa dos direitos do cidadão diante do poder estatal. Em 1971, cerca de 15 países já tinham figuras representativas com funçoes equivalentes à idéia do Ombudsman.

A partir da década de 80, com o fortalecimento da democracia participativa ocorrido na Europa e na América Latina, resultado da democratização do leste europeu e da redemocratização de vários países latino americanos, foram criadas as condições necessárias para a constituição do instituto do Ombudsman na Europa, abrindo caminho para sua implantação na América Latina.

Em 1995, a União Européia instituiu o Euro-Ombudsman com a atribuição de receber manifestações de cidadãos, instituições e empresas, domiciliadas na União, que se considerem vítimas de ato de "má administração" por parte das instituições ou dos órgãos comunitários.

O Euro-Ombudsman exerce as suas funções com total independência e imparcialidade e não solicita nem aceita instruções de nenhum governo ou organismo. Atua como mediador entre os cidadãos e a administração da comunidade européia. Ao Ombusdsman é conferido o direito de formular recomendações dirigidas às instituições comunitárias e de submeter questões ao Parlamento Europeu, a fim de que este possa se necessário, retirar as devidas ilações políticas dos casos de má administração.

O Ombudsman pode ser encontrado em vários países da América Latina, África e Ásia. Na maioria deles o termo original foi mantido; em outros, traduziu-se o seu significado. Contudo, o modelo sueco foi pouco alterado em sua essência. Apenas na França e no Canadá a função é desempenhada de maneira assemelhada à brasileira. Em 2003, dos 191 paises reconhecidos pela ONU, 120 contavam com a figura do Ombudsman.

No Brasil, a figura do Ouvidor é conhecida desde o período colonial. Em 1538 foi nomeado o primeiro Ouvidor, Antonio de Oliveira, que acumulava o cargo de capitão mor da capitania de São Vicente. Em 1549, Tomé de Sousa nomeou o primeiro Ouvidor-Geral do Brasil, Pero Borges. Todavia, sua função era de representar a administração da justiça real portuguesa, atuando como o juiz de hoje em nome do rei.

Evidente que o conceito colonial para o termo ouvidor não se coaduna com o instituto sueco, nem com o conceito empregado modernamente no Brasil.

A consolidação da democracia no Brasil, especialmente após a Constituição de 1988, estabeleceu canais de comunicação entre as instituições e os cidadãos que facilitaram a circulação das informações, aumentaram a conscientização da população em relação ao exercício de seus direitos junto à administração pública, ampliaram os mecanismos de controle e permitiram a transparência indispensável ao desempenho e aperfeiçoamento do regime democrático.

Entre esses canais situa-se o instituto da Ouvidoria, reflexo do crescimento da democracia participativa que aproximou o cidadão do governo e da gestão pública brasileira, atuando como agente indutor no processo de participação popular, através do diálogo e da disponibilização de informações, ampliando o exercício da cidadania, redirecionando o foco da administração pública para o atendimento ao cidadão e servindo como instrumento de aperfeiçoamento do serviço público.

Esta aproximação diminui a desconfiança do cidadão em relação às instituições públicas ao perceber que suas reivindicações serão atendidas. Verifica-se, ainda, que, em decorrência da participação popular na administração pública, o cidadão tem a oportunidade de compreender o funcionamento da máquina administrativa e entender melhor como seus problemas individuais afetam questões de interesse coletivo.

Originalmente dirigido para a administração pública, o instituto do Ombudsman migrou para várias áreas da iniciativa privada, numa clara demonstração de sua potencialidade. Estimulados pelo Código de Defesa do Consumidor as empresas rapidamente enxergaram na instituição um eficiente instrumento de aproximação com o cliente que possibilita a interação da organização com o ambiente e a personalização do atendimento, transformando as reclamações e sugestões dos consumidores em produtos e serviços de melhor qualidade, além de consolidar a imagem da organização no mercado consumidor.

Citado como uma das legislações mais modernas em todo o mundo, o Código de Defesa do Consumidor tem como princípio incentivar os fornecedores1 a criarem meios eficientes de controle da qualidade e da segurança de produtos e serviços, assim como de mecanismos alternativos para solução de conflitos. Com o objetivo de atender a este dispositivo as empresas identificaram no Ombudsman um ótimo instrumento para a prevenção de conflitos, criando desta forma um canal de comunicação direto com seu cliente.

O Código de Defesa do Consumidor é dirigido tanto para a iniciativa privada quanto para a administração pública direta ou indireta, uma vez que a definição de fornecedor segundo o art. 3º deste código, abrange a figura da pessoa jurídica pública. Prevê o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, a melhoria da sua qualidade de vida, a transparência e harmonia das relações de consumo.

O Ouvidor, enquanto Ombudsman apareceu no Brasil em 1986, com a instalação da Ouvidoria da cidade de Curitiba, no estado do Paraná que instituiu o primeiro Ouvidor-geral estadual em 1991 e o Ministério da Justiça, a primeira Ouvidoria pública federal, em 1992, sob a denominação de Ouvidoria-Geral da República. As iniciativas desse período se concentraram no âmbito do poder executivo, especialmente, com grande êxito na esfera de governo municipal, a exemplo de Maringá/PR, Santos/PR, Santo André/SP etc.

Não há previsão legal expressa sobre Ouvidoria na Constituição Federal, nem em nenhuma lei complementar ou ordinária. Como base legal para a institucionalização de Ouvidorias no poder público, através da interpretação extensiva da Emenda Constitucional No. 19, de 4 de junho de 1998, é suficiente considerar o disposto no Art. 37, § 3o. “A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente”:

“I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços.”

O Decreto No. 3.507, de 13 de junho de 2000, estabeleceu as diretrizes normativas para a fixação de padrões de qualidade do atendimento prestado pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, indireta e fundacional que atendem diretamente aos cidadãos. Observou o § 2º do Art. 4o do Decreto a obrigatoriedade da aferição do grau de satisfação dos usuários com o atendimento recebido, indicando a necessidade da instituição de uma unidade administrativa ou metodologia para realizá-la.

O Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade – PBQP, desde 1991, ressalta a obrigatoriedade do cumprimento do Decreto No. 3.507 e considera inaceitável a avaliação do desempenho institucional de um órgão se desprezados os índices de satisfação do usuário. O Programa inclui entre as suas estratégias a promoção de canais de comunicação com a sociedade como ouvidorias. Para o PBQP a gestão deve ser centrada no cidadão para ser mais eficiente e efetiva.

O Ministério da Previdência e Assistência Social – MPAS foi o primeiro a dar efetividade à atividade de Ouvidoria no âmbito da administração direta federal, com o objetivo de permitir à sociedade o efetivo controle social da qualidade dos serviços previdenciários e conferir transparência aos processos internos para o resgate de sua credibilidade como Instituição pública.

Hoje a grande maioria dos orgãos governamentais contam com Ouvidorias e com a figura do Ouvidor, cada um deles com especificidades próprias de seus públicos e clientes.